C-253-2019 Ministro de Seguridad Pública
Ministro de Seguridad Pública
La terminación del vínculo laboral por causas ajenas a la voluntad de las partes: incapacidad del trabajador, sea por riesgo del trabajo o enfermedad común; arts. 254 del código de trabajo, 29 de la ley de igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, no. 7600 de 2 de mayo de 1995, y 89 de su reglamento, decreto ejecutivo no. 26831 de 23 de marzo de 1998.
Por oficio Nº MSP-DM-536-18, de fecha 23 de octubre de 2018 –recibido el día 25 de ese mismo mes y año-, el Ministro de Seguridad Pública consulta: “¿Se puede cesar con responsabilidad patronal a los servidores policiales con base en el artículo 254 del Código de Trabajo o con base en el artículo 89 del “Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad” promulgado mediante Decreto Ejecutivo No. 26831-MP de 23 de marzo de 1998, publicado en La Gaceta No. 75 de 20/04/1998, a pesar de que el artículo 88 de la Ley General de Policía No. 7410 establece la posibilidad de despido justificado por las razones taxativamente señaladas en dicha norma? ¿Cuál sería el mecanismo o procedimiento correcto para poder realizar ese tipo de despido? “ Y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio MSP-DM-10405-2018[1], de 23 de octubre de 2018.
Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, mediante dictamen C-253-2019, de 04 de setiembre de 2019, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis, concluye:
1) La relación de trabajo o de empleo público se termina o extingue cuando se produce una causa que jurídicamente ponga fin a la relación existente entre trabajador y patrono, haciendo cesar sus efectos, atribuyendo además determinadas consecuencias según sea la causa que la hubiere motivado.
2) Las causales del ordinal 88 de la Ley General de Policía, No. 7410, están especialmente referidas a una de las causas previstas de terminación por voluntad de una sola de las partes; lo que se conoce en nuestro medio como despido con causa, despido justificado –como se alude en el artículo 192 constitucional-, disciplinario o sin responsabilidad patronal –por sus efectos-.
3) Dichas causales no agotan ni limitan la existencia legal de otras causales distintas, como las referidas a circunstancias sobrevenidas en las que los servidores policiales, protegidos o no por el Estatuto Policial, sufren una afectación de salud que los inhabilita temporal o permanentemente para ejercer sus tareas o funciones habituales; condición o estado que, por la imposibilidad de continuar con el trabajo encomendado, implica un tipo distinto de causal de terminación del vínculo laboral por causas ajenas a la voluntad de las partes, con consecuencias marcadamente diversas a aquella otra mencionada.
4) Derivado del Derecho Fundamental del trabajador a ser protegido por la Seguridad Social contra las consecuencias de la incapacidad proveniente de causas ajenas a su voluntad, que le imposibiliten obtener medios de subsistencia y que ameriten una asistencia prolongada, y como una forma de responsabilidad solidaria del patrono con la persona trabajadora accidentada o que llega a enfermarse, incluso como consecuencia de la actividad desarrollada en su favor o de su empresa, en nuestro ordenamiento jurídico el trabajador incapacitado goza de una cierta protección contra el despido o garantía de estabilidad. De modo que la ausencia temporal del trabajo por motivo de enfermedad o lesión no constituye “per se” una causa justificada de terminación del vínculo de laboral o de empleo.
5) Tratándose de riesgos del trabajo (arts. del 195 al 198 del Código de Trabajo), el artículo 254 del Código de Trabajo protege contra el despido al trabajador –ya sea del sector público o privado, propietario o interino- que se halle incapacitado por esa razón. De forma tal que, una incapacidad transitoria da lugar a la suspensión, más no a la extinción del vínculo, pues una vez que el trabajador pueda regresar a su puesto, el patrono tiene la obligación de reponerlo en su trabajo habitual. Y dada el alta médica con algún grado de incapacidad parcial tampoco produciría necesariamente la terminación de la relación de trabajo preexistente, pues en esos casos en los que trabajador no pueda desempeñar normalmente sus labores habituales, pero sí otras diferentes compatibles con sus aptitudes, el patrono está obligado a reubicarlo, siempre que ello sea factible y no se le ocasione perjuicio objetivo. Y solo en casos en que la reinstalación o reubicación no sean posibles o que las mismas ocasionen perjuicios objetivos al trabajador, relacionados con cuestiones relativas a la índole personal del puesto, afectaciones en el salario percibido o afectaciones en su proceso de rehabilitación o por el contacto con las causas generativas del riesgo ocurrido, el patrono queda autorizado legalmente para dar por terminado el vínculo laboral con el subsecuente pago de las prestaciones laborales.
6) En condiciones similares, nuestro ordenamiento jurídico ha dispuesto también una cierta garantía de estabilidad al trabajador que adquiera o llegue a padecer de alguna discapacidad ocasionada por un accidente o enfermedad que no constituya un riesgo de trabajo. Nos referimos al supuesto regulado en los artículos 29 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, No. 7600 de 2 de mayo de 1995, y 89 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 26831 de 23 de marzo de 1998. Debiendo en todo caso procurarse que la persona pueda continuar en sus funciones o reinsertarse en otras acorde con sus capacidades; adaptándole el entorno, reubicándola, trasladándola o reasignándola en descenso, con su consecuente indemnización dentro de la organización del Estado. Y sólo cuando exista imposibilidad de continuar con sus servicios, sea porque aquél acomodo desborda la capacidad del empleador o impide o dificulta excesivamente el desarrollo de su actividad o la prestación del servicio a su cargo, se procederá con su cese y el subsecuente pago de prestaciones laborales, conforme a las disposiciones previstas por el Código de Trabajo en materia de Riesgos del Trabajo, que anteriormente referimos.
7) Toda esta normativa laboral general e imperativa –de orden público-, resulta ser complementaria, y por demás, de aplicación supletoria en el empleo público, incluidos los servidores policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública –arts. 9.1 de la Ley General de a Administración Pública (LGAP) y 202 del Reglamento de Servicio de los Cuerpos Policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública No. 23880-SP de 6 de diciembre de 1994-.
8) Por no tratarse de un despido disciplinario motivado en el incumplimiento de obligaciones por parte del trabajador, sino de una causal distinta de terminación del vínculo laboral por causas objetivas ajenas a la voluntad de la partes, con consecuencias marcadamente diversas a aquella otra, no sería necesario ni obligatorio para tal desvinculación en esas otras circunstancias, iniciar procedimiento administrativo alguno que en nuestro medio está previsto solo para las causas disciplinarias (arts. 308 y 367.2 inciso e) de la LGAP), ni la intervención del Consejo de Personal, por ejemplo, pues aquél órgano colegiado tiene limitadas sus atribuciones competenciales a los asuntos propios del régimen disciplinario policial estatutario (arts. 54 y 55 de la Ley No. 7410). Sin embargo, creemos prudente que el patrono ponga tal hecho –la posibilidad de un cese con responsabilidad, condicionado a la existencia de las causas justas legalmente establecidas- en conocimiento previo del trabajador, dándole además la oportunidad de proponer soluciones razonables a la situación acaecida.
9) Sin reparar en la obligada motivación o fundamentación (art. 136 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-) que deba hacer formalmente la entidad patronal (Art. 140.1 constitucional), todo cese, separación o destitución con responsabilidad de un servidor policial que adquiera o llegue a padecer alguna discapacidad ocasionada por un accidente o enfermedad que constituya o no un riesgo de trabajo, que no le permita trabajar en condiciones normales, se encuentra inexorablemente condicionado a la existencia de alguna de las causas justas legales anteriormente aludidas (arts. 254 del Código de Trabajo; 29 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, No. 7600, y 89 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 26831); las cuales le corresponden demostrar a la entidad patronal a fin de acreditar haber agotado todas las posibilidades que le permitan al servidor mantener su trabajo.
10) No está de más reiterar el deber inexcusable de los órganos competentes de la Administración activa, so pena de responsabilidad del funcionario respectivo, de conformar un expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación de este tipo de asuntos. Pues dicho expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal legalmente previsto al efecto; esto en caso de que el trabajador quiera controvertir su cese ante la instancia jurisdiccional competente (Artículo 296 de la LGAP, en relación con el ordinal 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508; Arts. 410, 428, 477, 478, 484, 497, 540 in fine, 543, del 554 al 559 -proceso especial para estos casos- del Código de Trabajo). Ver más