Procuraduría General de la República de Costa Rica

C-180-2020 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Conceptos jurídicos indeterminados; reinserción laboral; prejubilaciones incop, incofer, japdeva; causal de caducidad o cancelación del derecho

Por oficios Nos. DNP-OF-143-2019, de fecha 1 de marzo de 2019 y DNP-OF-612-2019, de fecha 26 de agosto de 2019, el Director Nacional de Pensiones solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General con respecto al alcance de la denominada “reinserción laboral” aludida en las leyes Nos. 8832, 8950 y 8461, como causal de caducidad del beneficio económico de la prejubilación.

Originariamente se consultaba lo siguiente:

¿El concepto de “reinserción laboral” contenido en el párrafo tercero del artículo único de la Ley No. 8950 de 12 de mayo de 2011, incluye las figuras de trabajador autónomo, independiente o por cuenta propia?

Posteriormente adicionó o amplió la consulta inicial, a fin de determinar si ¿Puede considerarse reinserción en el mercado laboral, para los efectos de las leyes números 8832 de 29 de abril de 2010 y 8950 de 12 de mayo de 2011, así como por los Transitorios VII y VIII de la Ley No. 8461 de 20 de octubre de 2005?, los siguientes supuestos:

  1. La realización de actividades que jurídicamente obliguen a la afiliación ante la CCSS como “trabajador independiente”.
  2. La afiliación ante la CCSS como “asegurado voluntario”.
  3. La realización de actividades que jurídicamente obliguen el aseguramiento contra riesgos del trabajo.
  4. La realización de actividades que jurídicamente obliguen la inscripción como contribuyente de los impuestos sobre la renta o sobre el valor agregado. En caso afirmativo, ¿la sola realización de la actividad es suficiente, o se requiere la obtención de un saldo positivo o ganancia?
  5. La realización de actividades económicas que suponen la libre disposición civil de bienes privados, como el alquiler de bienes muebles e inmuebles.
  6. La obtención de rentas procedentes de ahorros o de inversiones en títulos u otros valores. En caso afirmativo, ¿debería obtenerse una renta mínima o cualquier ganancia procedente de esas fuentes calificaría?
  7. El acogimiento a una pensión distinta al a (sic) del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la CCSS.
  8. La participación accionaria en personas jurídicas mercantiles, o bien, la pertenencia a sus órganos, tales como fiscalías o juntas directivas?
  9. ¿Debe considerarse por un tiempo mínimo para considerar al beneficiario reinserto en el mercado laboral, o cualquier trabajo ocasional calificaría dentro de este concepto?
  10. ¿El plazo de cinco días para dar aviso de su condición laboral, establecida en la Ley No. 8950, debe tomarse como plazo máximo que puede tener un empleo para no considerarse una “reinserción en el mercado laboral”?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-180-2020, de 19 de mayo de 2020, después de un exhaustivo análisis, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

“El concepto de “reinserción en el mercado laboral” o “reinserción laboral” que, como causal de terminación definitiva o caducidad del derecho, se alude en tanto en las leyes Nos. 8832, 8461 y sus reformas, como en la No. 8950, que regulan los derechos prejubilatorios de los ex trabajadores del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico –INCOP- y del Instituto Costarricense de Ferrocarriles –INCOFER-, es un concepto jurídico indeterminado, por el que se alude una situación específica: cuando el beneficiario alcanza o tiene la condición genérica de asalariado (por cuenta ajena) –sea en el Sector Público o en el Privado- o trabajador independiente (por cuenta propia), en los regímenes contributivos obligatorios de la Seguridad Social administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social y por el Instituto Nacional de Seguros, similar a como lo definió, de forma expresa, el legislador en el artículo 9 de la Ley No. 9764, con innegable alcance y grado de especialidad normativa para las prejubilaciones de los ex trabajadores de JAPDEVA.

Habrá otros supuestos concretos que no cabrían dentro de aquella determinación o precisión conceptual, como podría ser:

El denominado “asegurado voluntario”, porque dicha figura no guarda relación o vinculación alguna con la reinserción en el mercado de trabajo, ya que el Reglamento para la Afiliación de los Asegurados Voluntarios, los define como personas que no generan ingresos propios mediante la realización trabajo independiente o asalariado, y que desean voluntariamente afiliarse y cotizar a los seguros que administra la Caja.

  • Tampoco calzarían en aquel supuesto quienes individual y personalmente aparezcan inscritos como contribuyentes, responsables o declarantes de impuestos o tributos que gravan las utilidades y rentas en dinero por el desarrollo de actividades lucrativas de fuente costarricense, distintas al trabajo por cuenta propia, que pudieran generarle ingresos; esto es así, porque con la “reinserción laboral” se alude la realización de labores remuneradas, como causal de terminación automática del beneficio económico prejubilatorio, no así el desarrollo de otras “actividades lucrativas” independientes de aquellas; lo cual, como es obvio, trasciende a un concepto de suficiencia económica que legislativamente no fue considerado al efecto y que tampoco armoniza con lo hasta ahora regulado.
  • Y mucho menos podría subsumirse en aquel concepto jurídico, por vía de interpretación, la denominada incompatibilidad por devengo de pensión o jubilación distintas a las del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja, por ser ello “materia odiosa”, cuyo ámbito se encuentra reservado a la regulación expresa de la Ley.

Será entonces, a partir de esta delimitación conceptual del supuesto concreto normado, que aquel concepto jurídico indeterminado “reinserción laboral” ha de ser llenado de contenido en cada caso concreto, mediante la aplicación a sus circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con aquel enunciado genérico. De ahí que la motivación necesaria y adecuada del acto administrativo que se dicte al efecto, es un requisito indispensable en este tipo de conductas administrativas.

A falta de previsión legal al efecto, resulta indistinto el carácter permanente o provisional de la “reinserción laboral” aludida, para decretar, por incompatibilidad, la terminación definitiva de la prejubilación.

Y en cuanto al plazo dentro del cual, por obligación y como carga, el beneficiario debe comunicar a la Administración –en concreto a la Dirección Nacional de Pensiones- su “reinserción laboral”, no sirve más que para librarlo de tener que reintegrar, por concepto de multa, un número determinado de prestaciones económicas percibidas mientras se dio aquella incompatibilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.” Ver más