La caducidad del procedimiento administrativo no obsta

“La caducidad del procedimiento administrativo no obsta el inicio de un nuevo procedimiento si la acción administrativa no ha prescrito”.

Es un secreto a voces que el sistema originario previsto por la Ley General de la Administración Pública –LGAP- vinculaba el efecto extintivo propio de la caducidad precisamente a la paralización injustificada del procedimiento administrativo derivada de una causa imputable al administrado, de suerte que la inactividad de la Administración no podía provocar la caducidad, aunque diera lugar a otras consecuencias como lo son la responsabilidad personal del funcionario causante de la injustificada demora o de la propia Administración (art. 225.2 LGAP), el silencio administrativo o incluso como garantía sustantiva del administrado, el transcurso del plazo de prescripción, el cual sí impediría definitivamente imponer legítimamente la sanción y originaría, en su caso, la nulidad de ésta.

No obstante, no podemos desconocer que en vista de la notoria asimetría en la regulación de la caducidad del procedimiento prevista en la LGAP, y acatando la sugerencia de la doctrina moderna, en aras de poner fin a largos e interminables procedimientos administrativos que afectan la seguridad jurídica de los particulares, en nuestro sistema se ha introducido la figura de la caducidad como causa anormal del procedimiento producida también por la inactividad de la Administración, en los procedimientos incoados de oficio, especialmente en los sancionadores; en los que la inactividad de la Administración daría lugar a la caducidad del expediente. Nos referimos en concreto a la reforma introducida al artículo 340 de la LGAP por el artículo 200 inciso 10) del Código Procesal Contencioso Administrativo –Ley Nº 8508 de 28 de abril de 2006; con la que se trata de darle efectividad al principio de seguridad jurídica y al derecho del ciudadano a que una decisión que puede afectar negativamente su esfera legítima de intereses, se produzca en un plazo razonable.

Así, la caducidad de un procedimiento administrativo en el que se ejercitan potestades sancionatorias o ablatorias, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, por inacción injustificada imputable a la Administración, según afirma el Tribunal Contencioso Administrativo, supone la finalización del mismo sin pronunciamiento de fondo (resolución Nº 0199-2011-VI de las 16:20 hrs. del 12 de setiembre de 2011, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta) y las consecuencias legalmente previstas son el archivo de las actuaciones y que el procedimiento caducado no sirva para interrumpir los plazos de prescripción (art. 340 LGAP).

Según se puede inferir de lo expuesto, el archivo de las actuaciones que no obsta el inicio de un nuevo procedimiento sancionador si la acción de la Administración no ha prescrito; esto es posible dada la distinción entre la «prescripción del derecho», cuya satisfacción persigue la acción material y la «caducidad del procedimiento» a través del cual ésta se ejercita.

Y debemos manifestar que no creemos que con este nuevo procedimiento se pueda violentar, de modo alguno, el principio de “non bis idem”, pues este impide que un mismo sujeto sea sancionado en más de una ocasión con el mismo fundamento y por los mismos hechos (doble pronunciamiento frente a una misma incriminación); esto como garantía de seguridad jurídica de que no puede reabrirse una causa fallada por unos mismos hechos, aún cambiando la calificación legal o aportándose nuevos elementos probatorios o cambiando incluso la redacción de la incriminación (Resoluciones Nºs 2005-04658 de las 17:51 horas del 26 de abril de 2005, 2008-013433 de las 14:31 horas del 3 de setiembre de 2008 y 2007-004152 de las 12:15 horas del 23 de marzo de 2007, Sala Constitucional). Y en el caso de un procedimiento administrativo caduco, éste supone la finalización del mismo sin pronunciamiento de fondo.

Cabe entonces preguntarse: ¿Si la Administración puede utilizar en este nuevo procedimiento la actividad probatoria recabada en el procedimiento caducado?

Como todo en derecho, la cuestión es opinable.

A favor puede alegarse que el principio de eficacia que debe regir toda actuación administrativa, unido a necesidades de economía procedimental y de conservación de los actos administrativos (art. 164 y 168 LGAP), hacen posible «trasladar» al nuevo procedimiento el acervo probatorio del que se hizo acopio en el procedimiento caducado.

Y por qué no, el propio interés del administrado podría jugar en favor de esta posibilidad, en la medida en que negarle virtualidad a la documentación obrante en el expediente caducado, que por demás favorezca sus intereses, de modo que hubiesen de reiterarse los requerimientos y, en definitiva, practicar nueva prueba, le sometería a una carga excesivamente onerosa e inaceptable.

En contra podrían postularse la imposibilidad de utilizar en un procedimiento posterior aquel material probatorio, pues si el procedimiento caducado no produce efecto alguno, y por ello, no interrumpe la prescripción, habría una idea próxima a la de la teoría de la inexistencia del acto administrativo y obviamente, del conjunto de trámites, pruebas y demás documentos de aquel procedimiento. Y no cabría entonces la invocación del principio de conservación de actuaciones que no han nacido en lo jurídico.

Ahora bien, como todo en derecho, debemos asumir posición al respecto.

Nos inclinamos por la posición favorable a su incorporación al nuevo expediente, deslindando la pauta de que la caducidad del expediente no determina la ineficacia de los actos que tienen un valor independiente, como por ejemplo: actas o informes, así como cualquier documento que, con el valor de denuncia, determinaron la incoación del procedimiento caducado, y con respecto del cual se produjeron con anterioridad, pues en definitiva, la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de aquellos actos que tienen valor independiente (art. 164.1 LGAP).

En consecuencia, la decisión de incoar un nuevo procedimiento sancionador puede fundarse legítimamente en los mismos documentos que, con valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado.

Además, consideramos que en ese nuevo procedimiento pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación (214, 217, 220, 221, 240, 241, 243, 244, 245, 248, 250, 252, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 295, 297, 298, 299, 302, 303, 304, 306, 309, 311, 312, 313, 315, 317, 318 y 319 LGAP), actos independientes, no surgidos o producidos dentro del expediente caducado para constatar la realidad de lo acontecido (verdad real), aunque sí incorporados en él. Esta posibilidad, por demás coherente con el principio de conservación de los actos, no creemos que vaya a generar indefensión en el expedientado en la medida que en los trámites del nuevo procedimiento podrá contradecirlos y proponer cuantos medios de prueba estime pertinentes.

Lógicamente, en el nuevo procedimiento pueden practicarse otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de la realidad de lo acontecido, las personas responsables, cargos imputables, contenido, alcance y efectos de la responsabilidad personal, pero con sujeción a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado actual y no por el que hubiera podido obtenerse.

A manera de excepción, estimamos que pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación sea expresamente requerida por la persona contra la cual se dirige aquél, y que le favorezca, pues la caducidad “sanciona” el retraso injustificado de la Administración; hecho de ningún modo imputable al administrado, y por ende, no sería justo ampliar sus efectos en perjuicio de éste.

Lo anterior permite atisbar un eventual límite negativo a la posibilidad de importar al procedimiento reiniciado, pruebas y documentos obrantes en el caducado, y no es otro que el del perjuicio que pudiese derivarse por dicha circunstancia al administrado.

A manera de conclusión podemos afirmar entonces, que la posibilidad de incorporación automática de la prueba al nuevo expediente sancionador queda limitada a actos y documentos “con valor independiente” del procedimiento caducado; es decir, que no se hayan generado o producido dentro de aquél. Y a modo de excepción a dicha regla, podrán incorporarse aquellas actuaciones del procedimiento caducado requeridas expresamente en su defensa por la persona investigada.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública