La autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social y las potestades intersubjetivas de dirección y planificación estatal

Este es un tema apasionante y siempre polémico, pues enfrenta posturas jurídico-ideológicas acerca de la vigencia o aplicación o no de ciertas potestades públicas intersubjetivas respecto de cierto ente público revestido de un grado especial de autonomía, como lo es la Caja Costarricense de Seguro Social.

Partimos de una premisa fundamental, cual es: la intensidad de las potestades intersubjetivas, como relación dinámica, varía según el grado de autonomía que gocen los entes públicos menores.

Advertimos desde ya, que el presente ensayo constituye, sin mayores pretensiones, una mera aproximación académica personal –no institucional- a los institutos jurídicos bajo examen y cuyas consecuencias concretas en lo operativo desborda el alcance del mismo, pues el alcance de las potestades intersubjetivas tendría que ser objeto de un estudio y desarrollo posterior.

Si bien nuestra última Carta Política dotó a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior –de segundo grado- al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, porque tiene no sólo la administración sino también el “gobierno” de los seguros sociales a su cargo – lo cual le otorga capacidad suficiente para definir sus propias metas y autodirigirse en aquella materia 1 -, lo cierto es que creemos que esa sola circunstancia primigenia
<blockquote>1 Se ha considerado a la CCSS –por medio de su Junta Directiva-, como una instancia decisoria autónoma en la definición específica de las condiciones (períodos de calificación -cuotas u aportes-; requisitos de edad y tiempo cotizado) y beneficios –prestaciones médicas y económicas- de cada régimen de protección de la Seguridad Social a su cargo (IVM); lo que se traduce en la regulación de los servicios de salud asistenciales (art. 68 de la Ley Constitutiva N° 17 del 22 de octubre de 1943) y pensiones o jubilaciones –Sobre este último aspecto véase la resolución Nº 2011-015655 de las 12:48 hrs. del 11 de noviembre de 2011, Sala Constitucional.</blockquote>
no hace incompatible hoy aquel grado de autonomía institucional con la potestades públicas intersubjetivas de dirección y planificación nacional en ámbitos externos del núcleo central de su autonomía, por ser el nuestro un Estado unitario concentrado con unidad indiscutible de mando 2 y porque en definitiva la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto 3, por lo que reconduciendo a sus justos términos la autonomía, dicha institución sí estaría sujeta eventualmente a lo dispuesto tanto por el Poder Ejecutivo y el legislador, en cuanto a materia de gobierno, en campos diferentes a la administración de los seguros sociales e incluso dentro de aquél ámbito –porque la autonomía es parcial y no absoluta-, siempre que no se soslaye el contenido mínimo de su competencia constitucionalmente reconocida, todo en aras de mantener la armonía, coordinación, coherencia y unidad de la gestión administrativa.

Según apunta la doctrina nacional: “<em>La autonomía (…) es una libertad condicionada de los entes públicos menores –y no una forma de soberanía irrestricta- precisamente por el conjunto de potestades que tiene el Estado respecto de los mismos para garantizar la unidad de mando, la coordinación, coherencia y armonía de la gestión administrativa como un todo. La dirección intersubjetiva es inherente al concepto de autonomía, de modo y manera que la primera es inconcebible sin la segunda. Sin embargo, entre sendos conceptos jurídico-administrativos existe una relación inversamente proporcional, de modo que a un mayor grado de autonomía de un ente público menor habrá un grado menor correspondiente de dirección intersubjetiva por parte del ente público mayor. La intensidad y volumen de las potestades de dirección intersubjetiva varían en función del nivel del ente público menor, de tal modo que si éste tiene un segundo o tercer grado de autonomía las potestades de dirección del Estado se ven ostensiblemente mermadas, aun cuando puedan existir vestigios y visos tenues de la misma</em>”⁴

Así, la Sala Constitucional ha indicado que las potestades intersubjetivas no son constitucionalmente incompatibles con la autonomía, por el contrario son inherentes a ésta (Votos Nos. 3309-94, 1806-05, 2209-02, 6384-02, 13140-03, 842-05, 17600-06 y 1316-07).

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<blockquote>2 Resoluciones Nºs. 4091-94, 7605-01, 4022-02, 6379-02, 7528-05, 5606-06, 9563-06, 13381-06, 17113-06 y 17600-06, Sala Constitucional.

3 Dictamen C-130-2000 de 9 de junio de 2000, Procuraduría General

Jinesta Lobo, E. “Dirección Intersubjetiva”</blockquote>
Por ello, en cuanto al sometimiento de las instituciones autónomas a la potestad gubernativa, interesa recordar que la reforma parcial del artículo 188 de la Constitución Política, mediante la Ley No. 4123 del 31 de mayo de 1968, frente al exceso de la descentralización (atomización)5, fortaleció innegablemente la dirección intersubjetiva, sometiéndolas en general –incluyendo a la CCSS- 6 al proceso de planificación7 o programación integral del Estado que se origine en una ley (macropolíticas nacionales, sectoriales o regionales) y en particular, a las directrices dictadas desde la Administración central del Estado, para la toma de las decisiones fundamentales a corto, mediano o largo plazo (Resolución Nº 3309-94 de las 15 hrs. del 5 de julio de 1994, Sala Constitucional); esto en el entendido de que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices 8 derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomienda al Poder Ejecutivo; todo en aras de los principios constitucionales de eficacia, eficiencia, unidad de mando, coordinación, “buena marcha del Gobierno” (artículo 139, inciso 4°, de la Constitución) y “buen funcionamiento de los servicios” públicos (artículo 140 inciso 8°, de la Constitución), que se acentúan en tratándose de servicios públicos esenciales de carácter asistencial como los de la Seguridad Social.

Fue así que la Sala Constitucional en la resolución Nº 3089-98 del 12 de mayo de 1998, señaló que todos los entes públicos que integran el aparato estatal «…deben someterse a los criterios de «<em>planificación nacional</em>» <em>y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo -Gobierno (art. 140.8 CP) … –que- como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social…</em>». Recuérdese que las competencias atribuidas a los entes públicos menores – instituciones autónomas, semiautónomas o entes públicos no estatales- ) son originariamente del Estado, el que por acto de imperio unilateral -constitución o ley- se las transfirió; motivo suficiente por el cual el Poder Ejecutivo debe orientarlas en el logro de sus fines para evitar la dispersión, la duplicidad o el desperdicio inútil de recursos públicos (artículo 140.8 en relación con los ordinales 1º, 9º y 188 de la Constitución Política).
<blockquote>5 Véase Jinesta Lobo, E. “Tutela y descentralización administrativas”, en Retos de la Organización Administrativa Contemporánea, X Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, El Salvador 2011 págs. 4 y 5.

6 Que la reforma parcial de la Constitución de 1968 al artículo 188 por la Ley No. 4123 de 30 de mayo, afectó directamente a la Caja Costarricense de Seguro Social, se desprende de las manifestaciones del Diputado Carlos José Gutiérrez Gutiérrez, quien, ante la pregunta directa del diputado Carmona Benavides, manifestó que no era necesario reformar el artículo 73 constitucional para someter a la entidad de los seguros a la reforma constitucional, siendo suficiente y bastando la reforma del ordinal 188 constitucional (V. actas de discusión expediente legislativo No. 3631).

7 La Sala Constitucional califica a la planificación como “la más básica de la funciones administrativas” (Voto No.3410-92 de las 14:45 hrs. del 10 de noviembre de 1992). Aunque en realidad en nuestro medio la Ley de Planificación Nacional No. 5525 del 2 de mayo de 1974 y sus reformas, constituye en realidad una regulación restringida e inadecuada de la planificación administrativa. Véase Jinesta Lobo, op. cit.

8 Actos administrativos atípicos por sus efectos, que contienen lineamientos de política general que son totalmente vinculantes en cuanto a los fines o metas y, parcialmente, obligatorias en punto a las formas y medios para lograrlas, con relación a un lapso de gestión y no con una conducta concreta o determinada. Véanse al respecto el pronunciamiento OJ-043-99 de 8 de abril de 1999 y el dictamen C-078-99 de 23 de abril de 1999, así como la Sesión del 16 de junio de 1984, de la Corte Plena, en funciones de Tribunal Constitucional.</blockquote>
Incluso interesa indicar que como criterio respetable de minoría, en la Sala Constitucional se ha debatido recientemente si la autonomía política –que ostenta la CCSS-, entendida como la facultad de un ente público descentralizado de fijarse sus propias metas, objetivos o fines, no blinda o inmuniza a tales entes públicos frente a la potestad legislativa que ejerce el legislador ordinario. Según se afirma, la autonomía política o de gobierno surgió, tanto en la doctrina como en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, para separar a los entes descentralizados funcionalmente o por servicios del influjo político del Poder Ejecutivo, pero jamás para sustraerlos de la potestad legislativa. A tales entes públicos se les denomina “autónomos” y no “soberanos”, por ello estimar que el legislador ordinario no puede regular las competencias o los servicios que les han sido asignados a aquellos, supondría crear micro-estados dentro del propio Estado costarricense, idea que fue expresamente desechada por los constituyentes del 49 además de constituir un sinsentido en el marco de un Estado centralizado como el costarricense por su escasa extensión territorial.

“<strong>II.- SOMETIMIENTO PLENO DE LAS INSTITUCIONES AUTÓNOMAS CON AUTONOMIA POLÍTICA A LA POTESTAD LEGISLATIVA</strong>. A partir de una interpretación sistemática, contextual e histórica del texto fundamental es posible concluir, con claridad meridiana, que todo ente público con autonomía política o de gobierno está sujeto a la potestad legislativa. Afirmar lo contrario, supondría soslayar una serie de normas y principios constitucionales de primer orden. En efecto, el artículo 190 de la Constitución establece, categóricamente, que “<em>Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla</em>”. Este precepto constitucional originario, por cuanto, nunca ha sido reformado omodificado, establece, claramente, que el Poder Legislativo está habilitado para regular las competencias y materias asignadas a una institución autónoma que tenga autonomía política o de gobierno. El Poder Legislativo, como órgano de representación de la soberanía, la que reside en el Pueblo y la delega en el primero, puede modificar o variar las competencias y servicios públicos que le han sido asignados a un ente descentralizado, por lo que bien podría cercenar, modificar o ampliar tales competencias. En el artículo 190 constitucional no se estableció ninguna excepción o límite para el legislador ordinario, de haberlo querido el constituyente originario así lo habría dispuesto, de manera que no puede interpretarse ese numeral en el sentido que habrá competencias esenciales y básicas de un ente público que son intocables para el legislador ordinario. El artículo 105 de la Constitución, le atribuye al legislador ordinario la potestad legislativa para que ejerza su libertad de configuración o conformación (discrecionalidad legislativa), en este caso, de la organización administrativa constitucional, como bien lo disponga, con los únicos límites razonables derivados, expresamente, del parámetro de constitucionalidad y del Derecho Internacional Público, en especial en materia de Derechos Humanos. La potestad legislativa que, originariamente, reside en el Pueblo –órgano fundamental del Estado, artículo 9° de la Constitución- y es delegada en la Asamblea Legislativa no puede estar sometida a límites, directos o indirectos, creados por virtud de la jurisprudencia constitucional al interpretar restrictivamente una norma determinada (ratio essendi del ordinal 105 de la Constitución al no sujetar la potestad legislativa más que a los límites explícitos que indica ese precepto). La sujeción plena de los entes públicos descentralizados con autonomía política o de gobierno queda plenamente corroborada, a partir de una hermenéutica constitucional sistemática, cuando se repara que el artículo 88 de la Constitución, tratándose de los entes públicos que gozan de la autonomía de organización, sea la de tercer grado y, por ende, más intensa que la política o de gobierno, como en el caso costarricense las universidades públicas o centros de enseñanza superior, los somete a la ley. En efecto, el artículo 88 constitucional dispone que <em>“Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a las materias puestas bajo la competencia de la Universidad de Costa Rica y las demás instituciones de educación superior universitaria, o relacionadas directamente con ellas, la Asamblea Legislativa deberá oír previamente al Consejo Universitario o al órgano director correspondiente de cada una de ellas</em>”. Es evidente que el constituyente quiso, expresamente, someter a la potestad legislativa, ejercida por el órgano constitucional correspondiente del Estado soberano, incluso, a las universidades públicas que gozan del mayor grado de autonomía, superior a la política o de gobierno. Así lo interpretó, acertadamente, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 1313-93 de las 13:54 hrs. de 26 de marzo de 1993 con referencia expresa a las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, desentrañando el espíritu real y efectivo del “poder originario”. No habría, ahora, motivo alguno para interpretar que el artículo 73 de la Constitución le otorga un blindaje o una suerte de inmunidad a la Caja Costarricense de Seguro Social frente a la potestad legislativa. Cualquier argumento meta-jurídico –como podría ser la desconfianza en los criterios políticos manejados en el seno del órgano legislativo donde reside la soberanía- para vetar la plenitud del ejercicio de la potestad legislativa frente a los entes públicos con autonomía política o de gobierno, supone desconocer o soslayar los fundamentos básicos del Estado de Derecho y del régimen democrático, dado que, por el principio de separación de funciones y de la soberanía del Estado, es al legislador ordinario a quien le corresponde desarrollar el régimen constitucional de la organización administrativa. Ciertamente, admitimos que por lo establecido en el artículo 73 de la Constitución, al crear los seguros sociales y asignar su administración y gobierno -a partir de la reforma parcial de la Constitución por virtud de la Ley No. 2737 de 12 de mayo de 1961, a la Caja Costarricense de Seguro Social, dado que, en el texto prístino no se mencionaba a esa entidad- el legislador ordinario no podría suprimir del todo a la Caja Costarricense de Seguro Social por encontrarse establecida en el texto constitucional. Para ese fin, únicamente, podría promoverse una reforma parcial a la Constitución que derive del “poder reformador”. Sin embargo, lo anterior no enerva la potestad legislativa ordinaria para regular las competencias, servicios y materias asignadas a la Caja Costarricense de Seguro Social, sobre todo, cuando se considera que el artículo 73 constitucional emplea una serie de conceptos jurídicos indeterminados (“administración y gobierno de los seguros sociales”) que deben ser, ineluctablemente, concretados y especificados por el legislador ordinario.” (Voto salvado de los Magistrados Jinesta Lobo y Hernández, con redacción del primero, en resolución Nº 2011-015655 op. cit.) ⁹
<blockquote>9 Véase Jinesta Lobo, E. “Autonomía política o de gobierno y potestad legislativa”.</blockquote>
Incluso, en la resolución Nº201007788 de las 14:59 hrs. del 28 de abril de 2010, el Tribunal Constitucional -por decisión de mayoría- señaló expresamente que la autonomía institucional de la Caja no se constituye en un límite infranqueable para el legislador, pues conforme a sus precedentes y en uso de la libertad de configuración que constitucionalmente ostenta, se puede legislar, respetando el núcleo mínimo de los seguros sociales que tiene encomendados; pues aun cuando la descentralización opera en diversos grados, el Estado es uno bajo la égida de los principios de unidad y coordinación, a fin de promover de forma coherente una política estatal.

En lo que interesa, aquel fallo indicó: “Debe tomarse en cuenta que la Caja es la única institución diseñada con la cobertura universal de los seguros sociales y sus prestaciones asistenciales en el país. La autonomía administrativa y de gobierno admite la posibilidad de que el legislador pueda regular los aspectos atinentes a los servicios públicos, lo mismo que establecerle al Poder Ejecutivo la obligación de vigilarlos (artículos 121 incisos 1) y 20) y artículo 140 inciso 8 constitucionales)”.

E incluso, recientemente en la sentencia Nº 2012017736 de las 16:20 hrs. del 12 de diciembre de 2012, la Sala Constitucional, con criterio de mayoría, se reduce al mínimo el núcleo duro de aquella especial autarquía concedida a la Caja.

En consecuencia, a modo de conclusión afirmamos que frente a la autonomía de segundo grado que ostenta la CCSS, no se puede admitir el “no sometimiento” o “exención” de esa institución a las potestades intersubjetivas de la Administración central del Estado, sino apenas una disminución o modulación en la intensidad de aquellas potestades públicas (planificación o programación, dirección y coordinación intersubjetivas) frente a ella y en lo que atañe a las competencias técnico-administrativas asignadas, de manera exclusiva y excluyente, a dicho ente público, pues al final de cuentas, la Caja es una institución que presta servicios públicos dentro de un Estado unitario.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador

Área de la Función Pública