Procuraduría General de la República de Costa Rica

Jubilación forzosa

La jubilación forzosa como mecanismo de las políticas de empleo y su vigencia en la Comunidad Europea.

Pocas cuestiones jurídicas en el ámbito del ordenamiento jurídico laboral y de la Seguridad Social se han revelado tan polémicas en los últimos años, como la que se refiere al instituto de a jubilación forzosa. No obstante, en nuestro medio aquella controversia quedó resuelta, sin mayor discusión, a partir de la resolución Nº 249-90 de la Sala Constitucional.

En efecto, la Sala Constitucional desde los años noventa consideró inconstitucional en nuestro medio “la jubilación forzosa por vejez”, pues la concibe como” (…) un castigo inhumano que no se puede justificar por razones de desempleo ni de necesidades financieras (…) Así deberá entenderse (afirma categóricamente la Sala) que es inconstitucional utilizar la jubilación forzosa como instrumento de una política de empleo y que cualquier introducción de jubilación forzosa en una ley, convenio o laudo, violará el derecho al trabajo consagrado en la Constitución Política. Lo anterior por cuanto la jubilación ha sido considerada siempre como un derecho del trabajador que, al alcanzar la edad prefijada, puede libremente cesar en el trabajo para pasar a percibir la pensión, sin hacer de la jubilación una obligación para el trabajador” (resoluciones Nºs 249-90 de las 15:00 horas del 7 de marzo de1990,1146-90 de las 14:30 horas del 21 de setiembre de 1990, 5377-97 de las 14:30 horas del 5 de setiembre de 1997 y 2004-09067 de las 10:41 horas del 20 de agosto de 2004).

Como es obvio, para la Sala Constitucional la jubilación por edad es un derecho y no por tanto, una obligación del trabajador, quien podrá ejercitarlo voluntariamente i cuando reúna las condiciones y requisitos establecidos en las disposiciones que lo regulan. Así se reconoce en nuestro medio un derecho subjetivo que constituye “un mínimo de derecho necesario absoluto”, indisponible incluso para el propio legislador.

La posición aludida es diametralmente opuesta a la doctrina reiterada por el Tribunal Constitucional español, que desde principio de los años ochenta y hasta la fecha, ha sostenido que sólo por razones objetivas válidas y justificadas –como sería una tasa alta de desempleo (paro) dentro del mercado de trabajo-, dentro del marco de una clara política de empleo (de promoción y ascenso, de reparto o de redistribución de trabajo, pero jamás de pleno empleo) que garantice una oportunidad efectiva de trabajo a la población en paro –contratación de otro trabajador y no la supresión o amortización del puesto-, y siempre y cuando en el contexto de la Seguridad Social se garantice la percepción oportuna y adecuada de la pensión de jubilación a quien es retirado obligadamente de su puesto de trabajo, podría utilizarse justificadamente “la jubilación forzosa” como un instrumento válido de política de empleo, máxime cuando una norma de rango legal así lo haya habilitado, pues indudablemente la fijación de edad límite de jubilación forzosa pertenece al ámbito reservado a la ley (resoluciones STC 22/1981, de 2 de julio; 58/1985, de 30 de abril; 95/1985, de 29 de julio; 111/1985, de 11 de octubre; 197/2003, de 30 de octubre; 78/2004 de 29 de abril; 280/2006, de 9 de octubre y 341/2006, de 11 de diciembre).

A nuestro juicio, la discrepancia de criterios sobre la materia se sustenta especialmente en la prevalencia o no, que los integrantes de uno u otro Tribunal Constitucional le hayan dado al aspecto o dimensión individual (uti singuli) o colectiva del derecho al trabajo y a la interpretación de la finalidad de solidaridad social y del bienestar general que se puedan o no alcanzar con dicha medida.

Por ejemplo, para el Tribunal Constitucional español la política de empleo basada en la jubilación forzosa es una política de reparto o redistribución de trabajo, y como tal supone la limitación del derecho al trabajo de un grupo de trabajadores para garantizar el derecho al trabajo de otro grupo. A través de ella se limita temporalmente al primero el ejercicio del derecho individual al trabajo mediante la fijación de un período máximo en que ese derecho puede ejercitarse, con la finalidad de hacer posible al segundo el ejercicio de ese mismo derecho. Así mismo, esa política de empleo supone en efecto la limitación de un derecho individual consagrado constitucionalmente, pero esa limitación resulta justificada, pues tiene como finalidad un límite reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su art. 29.2 –el reconocimiento y respeto a los derechos de los demás-, y se apoya en principios y valores asumidos constitucionalmente, como lo son la solidaridad, la igualdad real y efectiva y la participación de todos en la vida económica del país. Además dicha limitación puede quedar también justificada por su contribución al bienestar general –otro de los límites reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales-, si se tienen en cuenta las consecuencias sociales de carácter negativo que pueden ir unidas al paro (desempleo) juvenil (ideal de solidaridad en las políticas de empleo).

Sobra decir entonces que en nuestro medio, contrario a lo que ocurrió en España, prevaleció la dimensión individual del derecho de trabajo.

En lo personal, sin ánimo de desconocer lo resuelto por la Sala Constitucional, propugnamos la viabilidad jurídica de que en determinadas circunstancias excepcionales –especiales y calificadas- pueda la Administración adoptar medidas dirigidas a lograr “la jubilación forzosa” de los trabajadores de mayor edad y su retirada del mercado de trabajo, como instrumento en el marco de una sana y objetiva política de empleo.

Pero debemos insistir en el carácter excepcional de dicho instrumento, especialmente, entre otras cosas, porque con él se estaría dando la salida forzada de trabajadores en plenitud de experiencia, de competencias y de habilidades, incluso en mejor capacidad laboral que los más jóvenes para trabajos altamente cualificados ii, y por tanto, con perfecto y legítimo derecho a trabajar.

Resultaría pretencioso querer sentar doctrina novedosa sobre este tema en el que está dicho casi todo y no pretendemos tampoco disimular con nuestra postura que la legalidad y vigencia de la jubilación forzosa ha sido sumamente controvertida incluso en España iii, en donde se acusa que como instrumento en el marco de una política de empleo, dicha medida se inspira en concepciones y realidades demográficas claramente desactualizadas (cambios en sistemas productivos, financieros, tecnológicos, flexibilidad, desregulación, descentralización productiva y globalización económica, prologación de la vida laboral o la jubilación gradual y progresiva) y que insignificantes efectos ha tenido en su función redistributiva del empleo; sin dejar de lado su repercusión económico-financiera en el gasto público que las jubilaciones forzosas pactadas en convenios colectivos han transferido a la Seguridad Social.

Pese a que propugnamos por no descartar del todo este instrumento jurídico en nuestro medio, somos plenamente concientes de que tanto por la evolución habida en nuestro mercado de trabajo, como por razones demográficas iv, de sostenibilidad propias de nuestro sistema público de seguridad social, y especialmente para aliviar el déficit presupuestario, desde los años noventa se vienen aconsejando y adoptando medidas legislativas de retraso de la edad efectiva de jubilación -envejecimiento activo o prolongación de la vida activa (active ageing)-, así como de acentuación de la voluntariedad, gradualidad y flexibilización en el acceso a la jubilación, y la correlativa disminución de la prestación económica asignable por ese concepto v, todo apunta en dirección contraria a lo que significaría el establecimiento del instituto de la jubilación forzosa en Costa Rica. No obstante, seguimos creyendo que este podría constituir, en circunstancias excepcionales, un importante instrumento de la política de empleo.

La controversia aludida no ha perdido actualidad en Europa y más concretamente en España, y por ello nuestro interés en el tema, pues con fecha 23 de marzo último se anuncia que la Comisión de Trabajo y Asuntos Sociales del Congreso aprobó por unanimidad el proyecto de ley sobre las cláusulas de los convenios colectivos referidos al cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación. Dicho proyecto recoge la justificación de la introducción de cláusulas en los convenios colectivos que posibiliten la extinción de los contratos de trabajo cuando el trabajador cumpla la edad ordinaria de jubilación (65 años), pero no de manera incondicionada y genérica, sino vinculada a la mejora de la estabilidad en el empleo, la transformación de contratos temporales en indefinidos, el sostenimiento del empleo, la contratación de nuevos trabajadores y, en general, de medidas dirigidas a favorecer la calidad del empleo (www.lukor.com/not-por/506/01135342.htm).

Y no podemos obviar que al seno del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (asunto C-411/05), el gobierno español respaldó recientemente a la empresa Cortefiel Servicios S.A., en petición de decisión prejudicial planteada por el Juzgado de lo Social Nº 33 de Madrid, incoado dentro de un proceso laboral tramitado contra esa empresa por un trabajador que se sintió discriminado al ser obligado a jubilarse tras cumplir los 65 años.

Normativamente la posición del Estado español se sustenta en la Directiva 2000/78/CE de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, en la que se incide en la necesidad de prestar especial atención al apoyo concedido a los trabajadores de más edad, a fin de prolongar su participación en la población activa, así como en la necesidad de erradicar, salvo que existan razones justificadas (entre ellas, las medidas de política de empleo 1), las discriminaciones por razón de edad.

1 Art. 6: “Los Estados miembros podrán disponer que las diferencias de trato en el empleo por motivos de edad no constituirán discriminación si están justificados objetiva y razonablemente, en el marco del Derecho Nacional, por una finalidad legítima, incluidos los objetivos legítimos de las políticas de empleo del mercado de trabajo y de la formación profesional y si los medios para lograr este objetivo son adecuados y necesarios”.

De todo lo expuesto, podemos concluir entonces que:

1) Que la jubilación forzosa o bien la fijación de una edad máxima de permanencia en el trabajo, supone una ruptura por excepción de la configuración típica de la jubilación como derecho y no como obligación, en la que se entremezclan cuestiones político-jurídicas como los límites del derecho al trabajo, el reparto de empleo, la suficiencia de las prestaciones económicas por concepto de jubilación a cargo de la Seguridad Social y el envejecimiento del individuo; aspectos todos que deben estar objetiva y razonablemente justificados por una política de empleo para favorecer, en situaciones extremas, el empleo intergeneracional.

2) Que la decisión de obligar a jubilarse por el mero y exclusivo hecho de haber alcanzado una edad preestablecida, totalmente desvinculada a las políticas de empleo vigentes en un momento histórico y sin ninguna otra causa que lo justifique, constituiría un evidente trato discriminatorio contrario al Derecho de la Constitución, pues no es razón suficiente la presunción de ineptitud por la edad y bajo esa perspectiva dicha extinción contractual debe considerarse como injustificada, aún cuando se acreditara que a ese momento el trabajador cumple con todos los requisitos para devengar la jubilación.

3) Que en general, las instituciones tanto públicas como privadas, conscientes de las consecuencias que está teniendo la evolución demográfica, debieran tomar conciencia y adoptar políticas de gestión

i. Se parte de la premisa de que en nuestro sistema de la Seguridad Social se le ha dado un marcado acento a la voluntariedad individual del cese de labores para acceder a la jubilación (Recomendación 162 de la OIT).

ii. El declive de las capacidades funcionales no implica necesariamente que los trabajadores de más edad desempeñen tareas peor que los más jóvenes, o que el desempeño del trabajo siempre va disminuyendo a medida que aumenta la edad. Tómese en cuenta que rara vez el desempeño del trabajo depende de una única función; al contrario, el buen desempeño supone casi siempre la integración de una serie de funciones y depende de decisiones y acciones que tienen que ver, muchas veces, con el conocimiento y la experiencia que sólo quienes tienen edad pueden llegar a atesorar. Por lo general, el desempeño en tareas que demandan un alto nivel de destreza, experiencia y necesidad de toma de decisiones no suele declinar con la edad, pudiendo incluso mejor con ésta.

iii. En definitiva, la jubilación forzosa en el ámbito laboral ha tenido una larga y tortuosa historia, siempre provocadora de controversias, cualquiera que fuera su finalidad y la legalidad existente en cada período histórico (TORTUERO PLAZA, José Luis. “La jubilación forzosa en las políticas de empleo”. Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, número 33, agosto 2001) http://premium.vlex.com/doctrina/Revista-Ministerio-Trabajo-Asuntos-Sociales/Jubilacion-forzosa-politicas-empleo/2100-151799,01.html.

iv. Prolongación de la esperanza d vida; disminución de la mortalidad y el descenso de la natalidad, entre otras variables.

v. Si la pensión de jubilación llegare a equipararse al sueldo no tendría mucho atractivo permanecer trabajando; muchos optarían por el retiro, pero como en nuestro medio la tendencia de los últimos 15 años ha sido reducir el monto asignable por concepto de pensión o jubilación, muy por debajo del salario promedio recibido, llegando casi a prestaciones económicas de mera subsistencia, es claro que muchos optan por no hacer efectivo su retiro.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador

Área de la Función Pública